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Ausnahmegenehmigung im Straßenverkehr für Gesichtsschleier

Die durch §23 Abs. 4 Satz 1 StVO einem Kraftfahrzeugführer verbotene Verhüllung des Gesichts, stellt eine Muslimin, die aus religiöser Überzeugung einen Gesichtsschleier trägt, nicht vor einer grundsätzlich unzumutbaren Wahl zwischen der Teilnahme am Straßenverkehr und dem unbedingten Befolgen des religiösen Gebots. Wegen dem in zeitlicher und örtlicher Hinsicht geringen Eingriffs genießt die Religionsfreiheit in diesem Fall nicht grundsätzlichen Vorrang gegenüber dem mit dieser Norm verfolgten Zweck der Sicherheit des Straßenverkehrs. (Leitsatz der Redaktion)


Beschluss:

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 26. November 2020 wird zurückgewiesen.

 

Gründe:

 

Die Beschwerde der Antragstellerin, mit der sie ihren Antrag,

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den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr die beantragte Genehmigung zum Tragen eines Niqabs beim Führen eines Kraftfahrzeuges im gesamten Bundesgebiet zu erteilen,

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weiter verfolgt, hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen […] stellt den angegriffenen Beschluss nicht durchgreifend in Frage.

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1. Die Rüge der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass ihr Begehren auf eine zeitliche Vorwegnahme gerichtet sei und deshalb der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung nur unter gesteigerten Voraussetzungen in Betracht komme, hat keinen Erfolg.

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Das Beschwerdevorbringen, dass die begehrte Ausnahmegenehmigung nach negativem Ausgang des Hauptsacheverfahrens wieder aufgehoben werden könne, vermag nicht in Frage zu stellen, dass das Begehren der Antragstellerin die Hauptsache jedenfalls zeitweilig vorwegnimmt. Das Verwaltungsgericht hat seiner Prüfung unter Hinweis auf das Erfordernis effektiven Rechtsschutzes gerade auch unter Berücksichtigung der geltend gemachten Verletzung von Grundrechten zugrunde gelegt, dass der für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO erforderliche Anordnungsanspruch bejaht werden könne, wenn ein Erfolg in der Hauptsache überwiegend wahrscheinlich sei […]. Damit legt das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung aber gerade denjenigen Maßstab zugrunde, der für die Annahme eines Anordnungsanspruchs im Ausgangspunkt allgemein anerkannt ist. […]

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Für den Fall einer teilweisen Vorwegnahme der Hauptsache ist anerkannt und auch mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich, dass - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - glaubhaft gemacht werden muss, dass der Erfolg der Hauptsache überwiegend wahrscheinlich ist, die Sache also bei Anlegung eines strengen Maßstabs an die Erfolgsaussichten erkennbar Erfolg haben wird (Anordnungsanspruch) und dass das Abwarten in der Hauptsache für den Antragsteller schwere und unzumutbare, nachträglich nicht mehr zu beseitigende Nachteile zur Folge hätte (Anordnungsgrund). Dabei ist dem jeweils betroffenen Grundrecht und den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen. Droht dem Antragsteller bei Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten, die durch eine der Klage stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, so ist - erforderlichenfalls unter eingehender tatsächlicher und rechtlicher Prüfung des im Hauptsacheverfahren geltend gemachten Anspruchs - einstweiliger Rechtsschutz zu gewähren, wenn nicht ausnahmsweise überwiegende gewichtige Gründe entgegenstehen. […]

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Die Antragstellerin zeigt nicht auf, inwieweit ein gegenüber dem rechtlichen Ansatz des Verwaltungsgerichts abgesenkter Maßstab ausgehend von den Gründen des angegriffenen Beschlusses zu einer anderen Entscheidung hätte führen können. Dies liegt nicht auf der Hand und ergibt sich - wie aus den nachfolgenden Ausführungen folgt - auch aus ihrer Beschwerdebegründung im Übrigen nicht.

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2. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, dass die Antragstellerin entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts einen Anspruch auf Erteilung einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO von dem in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO geregelten Verhüllungs- oder Verdeckungsverbot glaubhaft gemacht hat.

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Nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO darf, wer ein Kraftfahrzeug führt, sein Gesicht nicht so verhüllen oder verdecken, dass er nicht mehr erkennbar ist. Dies gilt nach § 23 Abs. 4 Satz 2 StVO nicht in den Fällen der von § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO geregelten Pflicht zum Tragen eines Schutzhelms. Gemäß § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO können die zuständigen obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht bestimmten Stellen von allen Vorschriften der Straßenverkehrsordnung - und damit auch von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO - Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller genehmigen.

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Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass die Antragstellerin der Erteilung der von ihr begehrten Ausnahme von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO auf der Grundlage des § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO bedürfe, um mit angelegtem Niqab ein Kraftfahrzeug führen zu dürfen. Das Verhüllungs- und Verdeckungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO sei wirksam. Die Antragstellerin habe keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Ausnahme von diesem Verbot. Die Ermessensentscheidung des Antragsgegners sei nicht zu beanstanden.

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Dem tritt sie mit ihrer Beschwerde nur teilweise und insoweit ohne Erfolg entgegen.

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a) Der näher begründeten Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass das Gesichtsverhüllungs- und -verdeckungsverbot in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO wirksam ist, insbesondere mit dem Grundgesetz im Einklang steht, tritt die Beschwerdebegründung, […]

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nicht mit durchgreifenden Argumenten entgegen.

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aa) Insbesondere stellt die Antragstellerin nicht ansatzweise die Annahme des Verwaltungsgerichts in Frage, dass es unter den hier gegebenen Umständen nicht geboten sei, das Verhüllungs- und Verdeckungsverbot durch ein formelles Parlamentsgesetz zu regeln. Deshalb muss hier mit Blick auf § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO offen bleiben, ob und inwieweit die vom Verwaltungsgericht für seine Auffassung (der Sache nach) übernommenen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Vereinbarkeit der ebenfalls lediglich durch Rechtsverordnung geregelten Schutzhelmpflicht gemäß § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO mit dem Wesentlichkeitsvorbehalt im Lichte des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG, […]

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auf das hier in Rede stehende Verdeckungs- und Verhüllungsverbot übertragbar sind und damit § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage auch in den Fällen ist, in denen die Befolgung des Verbots nicht lediglich die allgemeine Handlungsfreiheit beschränkt, sondern - mehr als dies bei der Helmpflicht für Motorradfahrer naheliegen mag - mittelbar mit einem Eingriff in die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit verbunden ist. Offensichtlich unzutreffend ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts mit Blick auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO zumindest nicht.

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bb) Die Beschwerdebegründung führt auch insoweit nicht auf Zweifel an der Wirksamkeit des Gesichtsverhüllungs- und - verdeckungsverbots des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO, als sie - in Bezug auf die Ermessensentscheidung des Antragsgegners - die aus der Glaubensfreiheit folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine solche Verbotsvorschrift thematisiert.

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Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass das Gesichtsverhüllungs- und -verdeckungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO auch mit Blick auf die durch Art. 4 Abs. 1 und 2 GG geschützte Religionsfreiheit gerechtfertigt und von der Antragstellerin aller Voraussicht nach hinzunehmen sei. Das Verbot verfolge den (legitimen) Zweck, die Verkehrssicherheit zu erhöhen, also höchstwertige Rechtsgüter anderer Verkehrsteilnehmer sowie des Fahrers selbst und seiner Beifahrer zu schützen, indem es die Identifikation und damit die Verfolgbarkeit des Fahrers sichere, die Beeinträchtigung der Rundumsicht des Fahrers verhindere sowie die nonverbale Kommunikation des Fahrzeugführers mit anderen Verkehrsteilnehmern gewährleiste. Der von der Antragstellerin geltend gemachten Religionsfreiheit stünden damit andere, nicht grundsätzlich geringer wertige Verfassungspositionen entgegen. Dem Ausgleich dieser Interessen im Einzelfall diene das der zuständigen Straßenverkehrsbehörde in § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO eingeräumte Ermessen. Ein genereller Vorrang der Religionsfreiheit komme schon wegen des geringen Gewichts der in Rede stehenden Beschränkung und ihrer in zeitlicher und örtlicher Hinsicht begrenzten Wirkung nicht in Betracht.

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Das Beschwerdevorbringen vermag diese näher begründeten Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht in Frage zu stellen. Die Beschwerde geht im Ausgangspunkt vielmehr selbst davon aus, dass der in Art. 4 Abs. 1 und 2 GG geregelten Religions- und Religionsausübungsfreiheit als verfassungsimmanente Schranke „prinzipiell gleichrangig“ der Schutz der physischen und psychischen Integrität Dritter gegenübersteht. Dies entspricht dem rechtlichen Ansatz des Verwaltungsgerichts.

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(1) In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass sich Einschränkungen der Religionsfreiheit aus der Verfassung selbst ergeben müssen, weil Art. 4 Abs. 1 und 2 GG keinen Gesetzesvorbehalt enthält. Zu solchen verfassungsimmanenten Schranken zählen die Grundrechte Dritter sowie Gemeinschaftswerte von Verfassungsrang.

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Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2020 - 2 BvR 1333/17 - Rn. 82, m. w. N.

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Die Sicherheit des Straßenverkehrs stellt einen solchen Gemeinschaftswert von Verfassungsrang dar. […]

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Das in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO angeordnete Gesichtsverhüllungs- und -verdeckungsverbot verfolgt ausweislich der Verordnungsbegründung das Ziel, die Erkennbarkeit und damit die Feststellbarkeit der Identität von Kraftfahrzeugführern bei automatisierten Verkehrskontrollen zu sichern, um diese bei Verkehrsverstößen heranziehen zu können. […]

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Der Vorschrift kommt damit (auch) eine präventive Funktion zu. Ein Fahrzeugführer, der damit rechnen muss, dass er auf der Grundlage eines automatisiert gefertigten Lichtbildes für einen von ihm begangenen Verkehrsverstoß zur Verantwortung gezogen wird, wird Verkehrszuwiderhandlungen eher zu vermeiden suchen als derjenige, der sich aufgrund der Verhüllung bzw. Bedeckung seines Gesichts unerkannt im Straßenverkehr bewegt. Mit dieser Zielrichtung dient die Vorschrift der allgemeinen Sicherheit des Straßenverkehrs und dem Schutz hochrangiger Rechtsgüter (Leben, Gesundheit, Eigentum) anderer Verkehrsteilnehmer. […]

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Dabei ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, in Ausübung seiner Schutzpflicht schon die Entstehung von Gefährdungslagen zu bekämpfen und auf eine Risikominimierung hinzuwirken. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gewährt nicht nur ein subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe in das Leben oder die körperliche Unversehrtheit; das Grundrecht stellt zugleich eine objektive Wertentscheidung der Verfassung dar, die staatliche Schutzpflichten begründet. Danach hat der Staat die Pflicht, sich schützend und fördernd vor diese Rechtsgüter zu stellen. Abstrakt-generelle Normen zur Gefahrenvorsorge sind nicht erst dann gerechtfertigt, wenn ansonsten unmittelbar ein Gefahreneintritt zu besorgen wäre. […]

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Dem setzt die Beschwerde nichts Substantielles entgegen. Das gilt auch für den Verweis der Beschwerde auf die hohen Unfallzahlen und das höhere Unfallrisiko bei Motorradfahrern und die hieraus abgeleitete Schlussfolgerung, bei Motorradfahrern, für die das Verbot ausdrücklich nicht gilt (vgl. § 23 Abs. 4 Satz 2 StVO), werde eine (automatisierte) Identifizierung des Fahrers offensichtlich für entbehrlich gehalten. Insoweit lässt das Beschwerdevorbringen bereits unberücksichtigt, dass die in § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO angeordnete Verpflichtung, beim Motorradfahren einen Schutzhelm zu tragen, neben dem Schutz des Motorradfahrers und seiner Mitfahrer vor schweren Kopfverletzungen auch den Schutz der Allgemeinheit im Blick hat und Gefährdungen anderer Unfallbeteiligter oder Dritter vermeiden soll. […]

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Ist das Gesichtsverhüllungs- und -bedeckungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO danach jedenfalls mit Blick auf den bezweckten präventiven Schutz hochrangiger Rechtsgüter (Leben, Gesundheit, Eigentum) anderer Verkehrsteilnehmer verfassungsrechtlich gerechtfertigt, kommt es hier nicht darauf an, ob - wie vom Verwaltungsgericht angenommen und von der Beschwerde in Zweifel gezogen - § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO der allgemeinen Verkehrssicherheit auch deshalb dient, weil es die nonverbale Kommunikation mit anderen Verkehrsteilnehmern sichern soll. Der Senat hat allerdings Bedenken, ob das Gesichtsverhüllungs- und -verdeckungsverbot (auch) den Zweck verfolgt, die nonverbale Kommunikation zwischen den Verkehrsteilnehmern sicherzustellen. […]

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Hiergegen spricht, dass die Straßenverkehrsordnung der nonverbalen Kommunikation zwischen Verkehrsteilnehmern durch Mimik keine Bedeutung beimisst und in der Rechtsprechung sogar an die rechtliche Verbindlichkeit von Gesten hohe Anforderungen gestellt werden. […]

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Eine nonverbale Kommunikation über die Mimik ist ungeachtet der ohnehin bestehenden Gefahr von Missverständnissen bei den im Straßenverkehr typischen Entfernungen generell und erst recht während der Dunkelheit erheblich einschränkt respektive gänzlich unmöglich. Darüber hinaus müssten konsequenterweise auch Fahrradfahrer dem Anwendungsbereich des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO unterfallen, weil auch sie am Straßenverkehr teilnehmen und unter Umständen nonverbal mit Kraftfahrzeugführern kommunizieren (müssen). Zwar hat der Verordnungsgeber ein umfassendes „Vermummungsverbot“ im öffentlichen Verkehrsraum für alle Verkehrsteilnehmer erwogen, hiervon aber mit dem Hinweis Abstand genommen, dass sowohl der Rad- als auch der Fußverkehr in der Regel keiner automatisierten Kontrolle unterfielen. […]

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Abgesehen davon bleibt eine nonverbale Kommunikation mit anderen Verkehrsteilnehmern bei den typischerweise in Betracht kommenden Formen einer Gesichtsverdeckung- oder -verschleierung, wie insbesondere dem von der Antragstellerin getragenen, am Hinterkopf fest verknoteten Gesichtsschleier in Form eines Niqabs, soweit dazu bei ordnungsgemäßem Verkehrsverhalten überhaupt eine Notwendigkeit besteht, namentlich durch Gestik (z. B. Handzeichen, unter Umständen ergänzt durch Nicken/Schütteln mit dem Kopf) weiterhin möglich.

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(2) § 23 Abs. 4 StVO ist auch mit den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vereinbar.

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Durch das in dieser Vorschrift angeordnete Verhüllungs- und Verdeckungsverbot wird niemand an der Praktizierung seines Glaubens gehindert. Bei Befolgung der von ihr verbindlich empfundenen Bekleidungsvorschriften muss die betroffene Person aber auf das Führen eines Kraftfahrzeugs verzichten. Die Regelung kann sie daher mittelbar in ihrer Religionsausübung beeinträchtigen. Durch die den Straßenverkehrsbehörden in § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO eingeräumte Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung soll besonderen Ausnahmesituationen Rechnung getragen werden, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten und eine unbillige Härte für den Betroffenen zur Folge hätten. Eine das Ermessen eröffnende Ausnahmesituation liegt insbesondere dann vor, wenn die Hinderung, das Verbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO zu befolgen, auf religiösen Gründen beruht. […]

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Das Vorliegen eines Hinderungsgrundes für das Befolgen des Verhüllungs- und Verdeckungsverbots zieht keinen unmittelbaren Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach sich. Die Entscheidung hierüber steht gemäß § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO im Ermessen der Straßenverkehrsbehörde. In einem solchen Fall muss die Entscheidung über die Erteilung einer Ausnahme gemäß § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO im Lichte des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG getroffen werden. […]

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Von den vorstehenden Maßgaben geht nicht nur das Verwaltungsgericht, sondern auch das Beschwerdevorbringen selbst aus, wenn es - offenbar ebenfalls ausgehend von der Anwendbarkeit des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO auf eine religiös begründete Verhüllung - ausführt, dass das Interesse der Antragstellerin im vorliegenden Fall überwiege.

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b) Ausgehend von diesen Grundsätzen dringt die Antragstellerin nicht mit ihrem Vortrag durch, dass ihr ein Anspruch auf Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung zustehe, weil keine andere als die begehrte Entscheidung ermessensfehlerfrei ergehen könne.

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Dass es sich bei dem Wunsch der Antragstellerin, sich auch beim Führen eines Kraftfahrzeugs mit einem Niqab zu verschleiern, um eine glaubensgeleitete, vom Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG erfasste Entscheidung handelt, hat das Verwaltungsgericht nicht in Frage gestellt. Es hat vielmehr ausdrücklich darauf verwiesen, dass es auf das Selbstverständnis des betroffenen Grundrechtsträgers ankomme und nicht darauf, ob die Mehrheit der islamischen Theologen und Rechtsgelehrten die Verschleierung als islamische Pflicht ansehe […]; dem tragen die diesbezüglichen Ausführungen auf […] der Beschwerdebegründung nicht hinreichend Rechnung, weil sie nicht zwischen dem auch nach Auffassung des Verwaltungsgerichts hier betroffenen Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG und der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der (mittelbaren) Beeinträchtigung der Religionsausübungsfreiheit differenzieren.

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Ohne Erfolg bleiben die Ausführungen der Antragstellerin, die im Kern darauf zielen, dass der Religionsfreiheit bei der hier nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO zu treffenden Ermessensentscheidung ungeachtet der konkreten Einzelfallumstände generell Vorrang einzuräumen sei.

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(1) Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG - anders als die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde der Sache nach für sich in Anspruch nimmt - kein genereller Vorrang vor der Sicherheit des Straßenverkehrs im Allgemeinen und dem Verbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO im Besonderen zukommt. Stattdessen bedarf es der Abwägung mit anderen Verfassungspositionen im Einzelfall, welches der widerstreitenden Verfassungsgüter sich im konkreten Einzelfall durchzusetzen vermag. […]

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Ausgehend von den vorstehend wiedergegebenen Maßstäben hat die Religionsausübungsfreiheit nicht schlechthin höheres Gewicht als die mit dem Verdeckungs- und -verhüllungsverbot präventiv geschützten Rechtsgüter. Das Führen eines Kraftfahrzeugs ist eine zwar weitverbreitete und übliche Art der Fortbewegung und wird deshalb von Vielen als selbstverständlich wahrgenommen. Daraus folgt allerdings auch im Lichte des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG nicht, die mit dem Führen eines Kraftfahrzeugs verbundenen Vorzüge durchweg zu den Bedingungen der individuell als verpflichtend empfundenen Glaubensgebote in Anspruch nehmen zu dürfen. Im Regelfall – und so auch hier - erfolgt das Führen eines Kraftfahrzeugs im Zusammenhang mit privat veranlassten Fahrten oder um zur Arbeitsstätte und zurück zu gelangen. Insoweit ist das Führen eines Kraftfahrzeugs aber weder zwingend noch alternativlos. Vor diesem Hintergrund steht die betroffene Person nicht vor einem unausweichbaren Konflikt zwischen der Befolgung eines als verpflichtend empfundenen Glaubensgebots einerseits und der Wahrnehmung anderer, ebenfalls grundrechtlich geschützter Interessen von erheblichem Gewicht andererseits. Daher ist es ihr nicht grundsätzlich unzumutbar, sich zwischen der Teilnahme am Straßenverkehr als Kraftfahrzeugführerin zu den Bedingungen des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO oder dem unbedingten Befolgen des religiösen Gebots unter Preisgabe der mit dem Führen eines Kraftfahrzeugs verbundenen Vorteile, aber nicht unter Hinnahme unzumutbarer Nachteile, zu entscheiden.

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(2) Das Verwaltungsgericht hat einen generellen Vorrang der Religionsfreiheit bei der zu treffenden Ermessensentscheidung „schon wegen des geringen Gewichts der in Rede stehenden Beschränkung und ihrer in zeitlicher und örtlicher Hinsicht begrenzten Wirkung“ verneint.

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Diese - von der Beschwerde für sich genommen nicht beanstandete - Erwägung ist zutreffend, weil sich die Unvereinbarkeit der hier konkret in den Blick zu nehmenden Religionsausübung und damit der mittelbare Grundrechtseingriff auf den begrenzten Zeitraum beschränkt, in dem die Antragstellerin ein Kraftfahrzeug führen möchte. […]

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Schon daher kann dahinstehen, ob - wie die Beschwerde meint - die in diesem Zusammenhang angeführten weiteren Erwägungen des Verwaltungsgerichts, dass das abgeschlossene Kraftfahrzeug bereits weitgehend den religiösen Zweck erfülle, den die Antragstellerin als Trägerin eines Niqabs verfolge, bzw. dass § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO auch deswegen nicht besonders tief in die Religionsfreiheit eingreife, weil er die Bedeckung des Kopfes nicht vollständig verbiete, als „irrelevant und deshalb sachwidrig“ anzusehen sind. Wie an den einleitenden Formulierungen der jeweiligen Ausführungen („überdies“, „auch“) ersichtlich, handelt es sich zudem um jeweils ergänzende, nicht tragende Erwägungen des Verwaltungsgerichts. Im Übrigen rügt die Beschwerdebegründung zu Unrecht, dass sich das Verwaltungsgericht mit dieser Erwägung eine Entscheidung darüber angemaßt habe, wie und in welchem Maße eine muslimische Glaubenszugehörige einem solchen von ihr als verpflichtend empfundenen Glaubensgebot nachzukommen habe. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr dargelegt, weshalb die Belastungswirkung des Verbots des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO zwar nicht zu verneinen, aber nicht von hohem Gewicht sei, weil die Auswirkungen des Verbots der Gesichtsverhüllung oder -verdeckung innerhalb eines Kraftfahrzeugs infolge der eingeschränkten visuellen Kontaktaufnahme von deutlich geringerem Gewicht seien als außerhalb des Kraftfahrzeugs. Das trifft im Kern zu, auch wenn die Fahrerin in bestimmten, ebenfalls typischen Verkehrssituationen - z. B. beim Fahrzeugstillstand an Ampeln oder wegen Verkehrsstaus - in stärkerem Maße den Blicken anderer Verkehrsteilnehmer ausgesetzt sein wird als im fließenden Verkehr.

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(3) Ohne Erfolg bleibt die Beschwerde auch insoweit, als sie geltend macht, dass sich die Versagung der Ausnahmegenehmigung in Fällen der hier vorliegenden Art als unverhältnismäßig erweise, weil der Zweck des § 23 Abs. 4 StVO durch die Anordnung einer Fahrtenbuchauflage erreicht werden könnte. Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass es sich bei einer Fahrtenbuchauflage nicht um ein (annähernd) gleich geeignetes Mittel zur Gefahrenabwehr handele. Im Vergleich zu einem Lichtbild, das das unverhüllte Gesicht zeige und das Dritten im Sinne eines objektiven Beweismittels die Identifikation des Fahrers unabhängig von der Antragstellerin ermögliche, fehle eine solche Identifikationsmöglichkeit beim Fahrtenbuch, das entweder gar nicht oder unrichtig geführt werden könne. Zudem eröffne eine Gesichtsverhüllung auch die vom Fahrtenbuch nicht verhinderte Möglichkeit, dass eine beliebige Person eine Verkehrszuwiderhandlung auf sich nehme, die sie gar nicht begangen habe, indem sie unüberprüfbar behaupte, der Fahrer (die Fahrerin) unter dem Niqab gewesen zu sein. Solche Verhaltensweisen seien der auf das schwerpunktmäßig mit dem Verkehrsverwaltungsrecht befassten Kammer wohlbekannt, vor allem im Bereich punktebewehrter Zuwiderhandlungen, die zum Verlust der Fahrerlaubnis nach § 4 StVG führen könnten. In diesem Bereich komme es nicht selten vor, dass unbelastete Fahrerlaubnisinhaber gegen Geldzahlung Verkehrsverstöße einräumten, die sie gar nicht begangen hätten, um den eigentlichen Fahrer vor den Folgen seines Fehlverhaltens zu bewahren.

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Mit ihrem Beschwerdevorbringen verweist die Antragstellerin allein auf die auch vom Verwaltungsgericht erörterte Möglichkeit, ihr die Ausnahmegenehmigung mit einer fahrzeugbezogenen Fahrtenbuchauflage zu erteilen, ohne jedoch auf die weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts einzugehen, wonach eine solche Fahrtenbuchauflage wegen möglicher missbräuchlicher Verhaltensweisen kein (annähernd) gleich geeignetes Mittel zur Gefahrenabwehr darstelle. Soweit die Antragstellerin anmerkt, ihr könne als Auflage auch eine Individualisierung ihres Gesichtsschleiers - etwa mittels gut lesbarer Initialen - auferlegt werden, bleibt offen, inwiefern eine derartige Auflage den vom Verwaltungsgericht angeführten Missbrauchsmöglichkeiten entgegenwirken kann.

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(4) Auf einen generellen Vorrang der Religionsfreiheit der Antragstellerin wegen Unverhältnismäßigkeit des Verbots einer religiös begründeten Verschleierung führt auch nicht das weitere Beschwerdevorbringen, wonach der Identifizierung des Fahrzeugführers mit Blick auf das derzeit verbreitete Tragen eines Mund-Nase-Schutzes während des Führens eines Kraftfahrzeugs kein hoher Stellenwert für die Verkehrssicherheit bzw. für die Integrität anderer Verkehrsteilnehmer beigemessen werde. Zwar kann das Tragen eines MundNase-Schutzes insbesondere in Kombination mit einer Sonnenbrille oder Kopfbedeckung, die wesentliche, zur Identitätsfeststellung erforderliche Merkmale verdecken, eine Identifizierung des Fahrzeugführers im Rahmen von automatisierten Verkehrskontrollen erschweren bzw. unmöglich machen. Dass eine derartige Gesichtsverhüllung- bzw. -verdeckung - wie die Beschwerde annimmt - durch die zuständigen Straßenverkehrsbehörden als zulässig angesehen wird, kann der von ihr in Bezug genommenen, im Internet

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https://www.bmas.de/DE/Corona/Fragen-und-Antworten/Fragen-und-Antworten Arbeitsschutz/faq-arbeitsschutzstandards.html (Abruf vom 19. Mai 2021) -

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abrufbaren Antwort des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales bzw. der Bundesregierung auf die Frage „Darf ein Kraftfahrzeugführer im Straßenverkehr einen Mund-Nase-Schutz tragen?“ allerdings nicht entnommen werden. Dort wird vielmehr unter Bezugnahme auf eine Auskunft des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur ausgeführt, dass die Kontrollbehörden der Länder die Möglichkeit der Anwendung des Opportunitätsprinzips in Betracht ziehen und von einer Verfolgung als Ordnungswidrigkeit absehen könnten. Die Polizeien der Länder seien bereits entsprechend sensibilisiert, so zu verfahren, wenn der Mund- und Nasen-Schutz - wie derzeit - legitimen Zwecken von beträchtlichem Gewicht (Gesundheitsschutz, Sars-CoV-2-Virus) diene. Nur bei offensichtlicher Nutzung der Masken, um andere Ordnungswidrigkeiten zu begehen (z. B. Raser), würden weiterhin Bußgelder verhängt. Der Umstand, dass die für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten zuständigen Behörden im Rahmen der ihnen obliegenden Abwägungsentscheidung wegen der bereits seit mehr als einem Jahr bestehenden, nahezu sämtliche Lebensbereiche betreffenden und äußerst dynamischen Corona-Pandemie dem Gesundheitsschutz im Einzelfall Vorrang einräumen und unter Hinweis auf den Opportunitätsgrundsatz (§§ 47, 53 OWiG) von der Verfolgung eines etwaigen bußgeldbewehrten (vgl. § 49 Abs. 1 Nr. 22 StVO i. V. m. Nr. 247a der Anlage zu § 1 Abs. 1 BKatV) Verstoßes gegen § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO absehen, lässt nicht bereits für sich genommen den Schluss zu, dass der allgemeinen Sicherheit des Straßenverkehrs bzw. dem Grundrechtsschutz anderer Verkehrsteilnehmer von vornherein kein gesteigertes Gewicht beigemessen wird. […]

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Der Bundesgesetzgeber hat § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO im Zusammenhang mit dem Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021, BGBl. I S. 802, insbesondere im Zusammenhang mit § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 IfSG, nicht in Frage gestellt, sondern die Anordnung einer Maskenpflicht auf Fahrgäste beschränkt.

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(5) Ein genereller Vorrang der Religionsfreiheit vor den Zwecken des § 23 Abs. 4 StVO folgt auch nicht aus dem Vorbringen der Antragstellerin, dass die Möglichkeit einer nonverbalen Kommunikation zwischen Verkehrsteilnehmern keinen in die Ermessensentscheidung einzustellenden Belang darstelle. Daraus könnte allenfalls ein Ermessensfehler, aber nicht die für das geltend gemachte Verpflichtungsbegehren erforderliche Ermessensreduzierung folgen.

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bb) Einzelfallbezogene Gründe, die eine andere Entscheidung als die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung als ermessensfehlerhaft erscheinen lassen und damit hier zu einer Ermessensreduzierung führen, hat die Antragstellerin auch mit dem Beschwerdevorbringen nicht glaubhaft gemacht.

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(1) Allein der Umstand, dass eine Beeinträchtigung der Rundumsicht nach der von der Antragstellerin praktizierten konkreten, durch Fotos belegten Form, diesen zu binden, nicht zu besorgen ist, führt nicht zu einer Ermessensreduzierung, weil dies für die präventiven Verkehrssicherheitszwecke im Übrigen ohne Belang ist.

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(2) Das Verwaltungsgericht hat ferner ausgeführt, dass sich die Gründe, aus denen die Antragstellerin ein Kraftfahrzeug nutzen wolle, nicht von dem Jedermann-Interesse an motorisierter Fortbewegung unterscheiden. Die Antragstellerin habe auch nicht hinreichend dargelegt, dass ihr die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel nicht zumutbar sei. Das stellt die Beschwerdebegründung nicht in Frage. Der schlichte, nicht weiter konkretisierte Hinweis, die Antragstellerin sehe sich bei Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel Anfeindungen, Diffamierungen und Beleidigungen ausgesetzt und könne daher hierauf nicht verwiesen werden, vermag das vom Verwaltungsgericht angesprochene Darlegungs- bzw. Substantiierungsdefizit nicht zu beheben. Etwas anderes folgt auch nicht aus den eidesstattlichen Versicherungen der Antragstellerin vom 10. November 2020 und vom 16. Dezember 2020. In Ersterer verweist die Antragstellerin - soweit hier von Interesse - in allgemeiner Form darauf, dass es, wie bekannt sei, für sie als bedeckte Muslima sehr gefährlich sei, alleine mit der Bahn zu fahren. Viele ihrer Freundinnen würden tagtäglich beleidigt, angespuckt oder körperlich angegriffen. Selbst ihr passiere es häufig, dass sie verbal angegriffen werde, wenn sie zu Fuß einkaufen gehe. In der eidesstattlichen Versicherung vom 16. Dezember 2020 führt die Antragstellerin in dem hier interessierenden Zusammenhang aus, die Menschen seien so sehr durch die Medien aufgehetzt, dass sie in ihrer Kleidung ein Feindbild sähen und ihren Hass und Aggressionen durch verbale Äußerungen, Gesten oder sogar Handgreiflichkeiten an ihr ausließen. Eine nähere Konkretisierung insbesondere hinsichtlich Zeit, Ort, Häufigkeit und Intensität der von der Antragstellerin benannten Begebenheiten unterbleibt indes gänzlich. Dies wäre nicht zuletzt deshalb erforderlich gewesen, weil namentlich verbale Äußerungen bzw. Gesten eine große Variationsbreite haben und mithin bei der Beantwortung der Frage, ob sie ein nicht mehr zumutbares Maß erreichen, der jeweils konkrete Einzelfall in den Blick zu nehmen ist. Die Angaben in den vorgenannten eidesstattlichen Versicherungen lassen darüber hinaus eine Differenzierung zwischen solchen Begebenheiten, die in einem örtlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel stehen, und solchen, die sich insbesondere während des Einkaufvorgangs ereignen, vermissen. Letzteren wäre die Antragstellerin aber selbst im Falle der Erteilung der hier begehrten Ausnahmegenehmigung für das Führen eines Kraftfahrzeugs mit einem Gesichtsschleier in Form eines Niqabs ausgesetzt. […]

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(3) Sonstige, aus ihren individuellen Lebensumständen folgende Gründe, aus der eine besondere Angewiesenheit auf die Nutzung eines Pkw - wie hier geltend gemacht - im gesamten Bundesgebiet folgen könnten, hat die Antragstellerin nicht dargelegt. Sie drängen sich auch nicht auf, zumal die Antragstellerin in einem städtischen Umfeld wohnt. Ihr Vorbringen zu etwaigen Besuchskontakten bei ihrer Familie ist gänzlich unsubstantiiert. Darauf, ob sie, wie das Verwaltungsgericht angemerkt hat, auf die Nutzung eines Motorrads verwiesen werden könnte, kommt es deshalb hier nicht an.

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Darauf, dass die Antragstellerin offenbar selbst nicht von einer tiefgreifenden Beeinträchtigung ihrer Religionsfreiheit ausgeht bzw. ausgegangen ist, deutet zudem ihr vorangegangenes Verhalten. Obwohl sie ihr Gesicht nach eigenen Angaben bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO zum 19. Oktober 2017 mit einem Gesichtsschleier in Form eines Niqabs verhüllte, über die für das Führen eines Kraftfahrzeugs erforderliche Erlaubnis und ein entsprechendes Kraftfahrzeug verfügte, hat sie sich mit dem hier streitgegenständlichen Begehren (erst) im Februar 2020 an den Antragsgegner gewandt. Zudem hat sie auf das Schreiben des Antragsgegners vom 1. April 2020, mit dem dieser um nähere Erläuterungen zu ihrem Antrag gebeten hatte, mehr als fünf Monate nicht reagiert. Eine nachvollziehbare Erklärung für das Untätigbleiben der Antragstellerin über einen derart langen Zeitraum enthält auch das Beschwerdevorbingen nicht, obwohl der Antragsgegner auf diese Gesichtspunkte bereits mit Schriftsatz vom 5. November 2020 hingewiesen hat.

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c) Mit der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Ermessensbetätigung des Antragsgegners nicht ermessensfehlerhaft im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO sei und die Antragstellerin daher nach Aktenlage auch keinen Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Antrags habe, setzt sich das Beschwerdevorbringen nicht in einer § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO genügenden Weise auseinander.

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Selbst wenn man ungeachtet des Umstands, dass die Beschwerdebegründung hierzu keine näheren Darlegungen enthält, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts davon ausginge, dass der Antragstellerin in der Hauptsache möglicherweise ein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zustünde, weil die vom Antragsgegner in dem angefochtenen Bescheid angeführten Gründe Ermessensfehler im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO aufweisen, was hier nach den vorstehenden Ausführungen im Hinblick auf die in der Begründung des Bescheids angesprochenen Aspekte einer nicht hinreichend gewährleisteten Rundumsicht und nonverbalen Kommunikation im Klageverfahren noch näher zu prüfen wäre, lägen die Voraussetzungen für eine entsprechende Verpflichtung des Antragsgegners bereits im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nicht vor.

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Ein in der Hauptsache möglicherweise bestehender Neubescheidungsanspruch, der im weitergehenden Verpflichtungsantrag enthalten ist, kann grundsätzlich auch im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nach § 123 Abs. 1 VwGO durch Verpflichtung des Antragsgegners zur Neubescheidung gesichert werden. […]

76

Ausgehend davon, dass eine Behörde nach einhelliger Auffassung durch einstweilige Anordnung sogar zur Vornahme einer in ihrem Ermessen stehenden Maßnahme verpflichtet werden kann, muss erst recht eine weniger weitreichende Verpflichtung der Behörde, nämlich zur (erneuten) Betätigung ihres Ermessens, im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes angeordnet werden können. Dafür spricht auch, dass es grundsätzlich im Ermessen des Gerichts steht, die notwendigen und zweckmäßigen Anordnungen zu treffen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 938 Abs. 1 ZPO). Es darf hierbei nur nicht über das Begehren des Antragstellers und den verfolgten Sicherungszweck hinausgehen. […]

78

Eine Verpflichtung zur Neubescheidung im Wege der einstweiligen Anordnung kommt in Betracht, wenn ein berechtigtes Interesse daran besteht, dass die Behörde möglichst frühzeitig eine (erneute) Ermessensentscheidung trifft, weil ein Abwarten dem Antragsteller nicht zugemutet werden kann; die insofern maßgeblichen Erwägungen sind mit den Anforderungen an die Annahme eines Anordnungsgrundes der Sache nach gleichgerichtet. […]

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Dies zugrunde gelegt fehlt es an einem den Erlass einer Bescheidungsanordnung rechtfertigenden berechtigten Interesse. Es ist bereits nicht ersichtlich, dass der Antragstellerin durch den Verweis auf das Hauptsacheverfahren ein unwiederbringlicher Rechtsverlust droht. Denn eine in der Hauptsache ausgesprochene Verpflichtung des Antragsgegners, über den Antrag der Antragstellerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, wäre aus Sicht der Antragstellerin auch unter Berücksichtigung der regelmäßigen Dauer verwaltungsgerichtlicher Hauptsacheverfahren nicht sinnlos. Eine ermessensfehlerfreie Ablehnung des Antrags scheint nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand jedenfalls möglich. Dass der Antragstellerin ferner (mindestens für die Dauer des Hauptsacheverfahrens) insbesondere die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel unzumutbar wäre, hat sie auch im Beschwerdeverfahren nicht substantiiert dargelegt und erst Recht nicht glaubhaft gemacht. Insoweit kann auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Antragstellerin unbeschadet des (auch für sie) geltenden Gesichtsverhüllungs- und -verdeckungsverbots derzeit offenbar ein Kraftfahrzeug führt. In der eidesstattlichen Versicherung der Antragstellerin vom 16. Dezember 2020 heißt es auszugsweise: „Ich bin größtenteils mit dem Auto unterwegs und fahre von meiner Haustür zu der Haustür[,] wo ich hin muss.“ Durch die Verwendung des Präsens und ausgehend von einem rechtskonformen Verhalten der Antragstellerin kann diese Aussage bei verständiger Würdigung allein dahingehend gedeutet werden, dass sie derzeit nicht auf das Führen eines Kraftfahrzeugs, sondern auf das Tragen eines Gesichtsschleiers in Form eines Niqabs verzichtet und auf eine Bedeckungsform zurückgreift, die nicht in den Anwendungsbereich des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO fällt. Warum ihr ein derartiges, gegenwärtig offenbar praktiziertes Verhalten für die Dauer des Hauptsacheverfahrens nicht zumutbar sein sollte, ist wiederum nicht (substantiiert) dargelegt.

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3. Nach alldem ist auch eine besondere, den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung rechtfertigende Dringlichkeit nicht ersichtlich, weil die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht hat, dass es ihr unzumutbar ist, die Entscheidung im Hauptsacheverfahren abzuwarten. […]

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